10/23/2008

[转载]于建嵘:警惕强制农民进行土地流转



A farmer collects corns in a container to sell them in a market at his courtyard on the outskirts of Changzhi, Shanxi province October 21, 2008. Reuters

2008年10月23日

■《南方都市报》中国观察之于建嵘专栏

最近一个时期,农村土地流转问题成为了中国社会的焦点问题。这主要在于,9月30日中共中央总书记胡锦涛在安徽小岗村考察时提出,在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。在此后不久召开的十七届三中全会所作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》更加明确提出了“要加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场”这一目标。因此有些媒体和研究人员据此得出了“中国土地承包经营权有望大范围加速流转”的结论。实际上,土地流转在当今中国并不是什么新东西,早就是农民的法定权利。比如 2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条就明确规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”而在实践层面,土地流转也一直在进行。这次领导人的讲话和中央的有关文件只不过重申了这条法律规定。

从本质上来说,土地流转是农民实现自己经济利益的一种形式。这种利益是农民依据土地承包法享有的土地承包经营权。我国农村土地是集体所有制,家庭承包经营制在本质上就是一种集体土地经营制度。它是在承认农村土地集体所有的基础上,将土地的经营权和收益权以承包的方式赋予农民;农民家庭作为独立的生产经营单位,在国家计划与政策允许的范围内,有权按照自己的特长和优势独立自主安排生产经营活动;生产收益除完成年初确定上交给国家和集体的任务外,都归自己所有。也就是说,土地承包经营权是作为农民的利益而存在的,是一种受法律保护的利益,农民可以通过经营土地实现这种利益,也可以通过流转来实现这种利益。


但是,由于意识形态的制约,农民的这种利益并不是作为财产权而存在的,国家不允许农民把土地经营承包权用作抵押,国家的有关法律对农民实施这些权益作出了许多限制。比如《土地承包法》第26条就规定,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”这些规定的存在,极大地影响了农民利益的实现,在一定程度上,影响到土地适度规模经营,也限制了农民进城的步伐。正因为如此,十七届三中全会才提出要毫不动摇地坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;赋予农民更加充分而有保障的承包经营权,在保持现有土地承包关系长久不变的基础上,并通过建立健全农村土地承包经营权流转市场,引导农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。从这种意义上来说,进一步明确农民土地流转是农民的法定权利,是对土地作为农民财产权的一种宣示和保护。

如果从法律的角度来看,所谓权利是法律对公民或法人能够作出或不作出一定行为,并要求他人相应作出或不作出一定行为的许可。就土地流转作为农民的权利而言,它要求农民可以流转自己承包的土地经营权也可以不流转,任何妨碍农民土地流转的行为都是对农民法定权利的侵犯。这就要求我们在进行农村土地流转时一定要坚持依法、自愿和有偿的原则。根据我国现行法律规定,土地承包经营权流转应当遵循以下原则:其一,平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;其二,不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途;其三,流转的期限不得超过承包期的剩余期限;其四,受让方须有农业经营能力;其五,在同等条件下,本集体经济组织成员享有优先权。应该说,这些原则基本上体现了土地流转各方的利益,这是必须坚持的。这其中坚持农民自愿有偿的原则特别重要。农民自愿进行流转是合法的基本条件。在目前的情况下,要特别警惕强制农民进行土地流转的行为。国家应从权利保护的高度,有明确的权利救济手段,确保流转符合农民的意愿,要坚决制止有些地方官员为了所谓的政绩或为了与不良商人勾结获利而假借土地流转之名,骗取农民的土地。面对日益强大的掠夺,农民有对那些侵害自己利益的土地流转说“不”的权利,而保护农民的这些权利则是国家的责任。

(作者系中国社科院农村所社会问题研究中心主任)

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